PRIMEIRA PARTE:
Por um
breve período recente de tempo, o Brasil esteve listado como a 6ª
maior economia mundial, de acordo com a classificação publicada na
ocasião pelo instituto de pesquisa do CEBR (Centre for Economics and
Business Research), sediado em Londres, todavia, o fato é que não
ocorreu sustentabilidade para essa conquista: o fraco resultado da
economia brasileira no segundo trimestre de 2012 removeu o Brasil da
permanência nesta posição.
Segundo
dados da Economist Intelligence Unit (EIU), centro de estudos
econômicos ligado à tradicional revista britânica The Economist, o
Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil nos últimos doze meses havia
somado 2,391 trilhões de dólares, ante 2,415 trilhões de dólares
da Grã-Bretanha. No período anterior, a economia brasileira havia
produzido riquezas que totalizaram 2,48 trilhões de dólares,
enquanto que o país europeu havia somado 2,26 trilhões de dólares,
não obstante o fato de que, neste período, PIB per capita da
Grã-Bretanha continuou ainda, sendo sempre, muito superior ao do
Brasil.
Por que
tamanha fragilidade e inconsistência da conquista brasileira? Tentar
alistar os reais motivos que de fato causaram as externalidades que
caracterizaram a queda do Brasil e volta do Reino Unido ao posto é
algo sempre muito polêmico. Os economistas encontraram explicações
pelo lado de fatores transitórios, como por exemplo, a expressiva
desvalorização do real ante o dólar, que afetou parcialmente, o
PIB brasileiro na comparação mundial. Em março de 2012, a moeda
americana era cotada a 1,71 reais, enquanto, no final de junho,
estava em 2,03 reais enquanto que, neste mesmo período, o próprio
governo brasileiro vinha adotando, em vão, tímidas medidas
emergenciais tradicionais de efeito no curto prazo, tentando evitar a
aparência da derrocada.
Penso ser
bastante razoável e admissível afirmar que o Brasil passou a
apresentar a tendência de se manter entre as maiores economias do
mundo, a partir do momento em que uma série de fatores garantiu o
avanço da agricultura brasileira nos últimos anos: recursos
naturais (solo, água e luz) abundantes, diversidade de produtos, um
câmbio relativamente favorável até 2006 (depois a valorização do
real prejudicou a rentabilidade das exportações), o aumento da
demanda dos países asiáticos e o crescimento da produtividade pela
crescente mecanização das lavouras.
Dados da
Organização Mundial de Comércio (OMC), divulgados no início de
2010, apontam que o Brasil havia exportado US$ 61,4 bilhões em
produtos agropecuários em 2008, comparado com US$ 54 bilhões do
Canadá. Em 2007, os canadenses ainda mantinham estreita vantagem,
com vendas de US$ 48,7 bilhões, ante US$ 48,3 bilhões do Brasil.
Com isso, o Brasil passou a ser o terceiro maior exportador agrícola
do mundo, com apenas os EUA e U.E. vendendo mais alimentos no planeta
do que os agricultores e pecuaristas brasileiros.
De fato,
as invejáveis condições naturais do Brasil, desde sempre
propiciaram vantagens comparativas em favor do Brasil, resultando num
custo de produção comparativamente mais baixo, para vários
produtos, do que na grande maioria de terras e meios ambientes
existentes no restante do planeta. A queda do real, diante dólar, na
verdade, num momento, é um estímulo a produção agropecuária
brasileira para exportação, no momento seguinte imediato.
Os cinco
primeiros colocados em termos de classificação de economia são, em
ordem decrescente, Estados Unidos, China, Japão, Alemanha e França.
A Grã-Bretanha (ou melhor dizendo, o Reino Unido) ficará agora
disputando com o Brasil, entre a 6ª e a 7ª colocação.
Eu digo
“ficará” pois, independente dessa queda por motivos
transitórios, a economia brasileira é sólida. Países que produzem
bens de primeira necessidade, como os alimentos e a energia em
abundância como o nosso, têm um bom desempenho e sobem
progressivamente na classificação econômica mundial. Mas a
economia brasileira poderia estar subindo muito mais, e com solidez,
se não fosse pelo seu “calcanhar de Aquiles” que, se não for
resolvido com seriedade e urgência, eu creio na aposta de que Rússia
e Índia devem subir, nos ultrapassando, indo respectivamente para o
quarto e quinto lugar entre as potências econômicas mundiais até
2020, assim como afirmam vários e renomados institutos de pesquisa.
Mesmo que
o mundo ainda não esteja comprando toda a quantidade de energia e de
alimentos que precisa comprar do Brasil e, ainda que as vendas desses
setores continue a aumentar gradualmente, tais produtos são
limitados em termos de valor agregado. Eu não estou dizendo que a
nossa agropecuária não agregue valor ao que ela produz e, nem que o
fato de o Brasil ter se tornado forte exportador de produtos
agropecuários deva quase apresentado como algo negativo. Agregar
valor certamente é algo positivo. Um produto bruto vendido tal como
encontrado na natureza tem pouco valor agregado. Ao processá-lo,
acrescentando-se etapas de trabalho manual, há mais agregação de
valor. Caso se acrescentem etapas com trabalho intelectual, amplia-se
ainda mais o valor adicionado.
A nossa
agropecuária tem feito o melhor que pode quanto a isso, e tem feito
muito pois, não é sem motivos que isso levou o Brasil a posição
de ser o terceiro maior exportador agrícola do mundo. Mas acreditar
que a nossa economia pode permanecer sossegada, encontrando
sustentabilidade apenas com isso e baixar a guarda, ignorando a
necessidade premente de uma reindustrialização do Brasil,
perdoe-me, mas com isso eu não posso corroborar, nunca.
A medida
que a China emergiu em industrialização, fortemente apoiada em
produtos de considerável tecnologia e valor agregado, ela precisou
comprar mais e mais energia e alimentos do mundo e principalmente do
Brasil, ao ponto de a China se tornar, em 2012, o parceiro mais
estável do Brasil em exportações e importações. China foi o
principal destino das exportações brasileiras no logo no primeiro
trimestre deste ano. Todavia, mesmo assim, o vice-presidente Michel
Temer precisou, no mesmo período, cobrar os chineses a controlar o
fluxo de produtos chineses vendidos ao Brasil, para evitar prejuízos
à indústria nacional.
Como
podemos podemos cobrar aos nossos melhores clientes que eles passem a
nos vender menos, quando aquilo que eles a fazer, é comprar mais e
mais de nós? E como evitar comprar produtos de alta tecnologia e
valor agregado dos chineses, se precisamos deles para continuar
progredindo, enquanto que, nós mesmos nos mostramos desinteressados
em fazê-los? Isso é um paradoxo brasileiro e eu penso que os
chineses sabem disso e, por isso, não nos levaram a sério e
continuam, acertadamente, com política de vendas cada vez mais
agressivas dos seus produtos ao Brasil.
Não
devemos esquecer também que, países como a China, Rússia e Índia
podem vir ainda, nas próximas décadas, a melhorar suas próprias
produções de energia e alimentos, reduzindo as suas dependências
de produtos brasileiros e a margem do Brasil nas exportações
mundiais.
Ai está
o nosso “calcanhar de Aquiles”, a dívida histórica que temos
para coma a nossa própria economia. Não soubemos consolidar posição no
melhor momento que tivemos da nossa indústria eletroeletrônica nos
anos de 1980, que na época, ainda que fosse incipiente para os
padrões dos países mais desenvolvidos, estava, porém, ora muito
a frente da chinesa. De 1990 para cá, de modo insipiente, difícil
até de explicar, viemos gradualmente desistindo da competição. Eu
falo do setor da indústria de produtos eletroeletrônicos pois, eu
confesso que vivi naquele meio durante todo esse período mas, o
mesmo fato me parece que ocorreu, salvo raríssimas exceções, em
todos os segmentos industriais que envolvem produtos com alta
tecnologia, que são os de mais elevado valor agregado.
Desta
forma, o objetivo desta série de artigos será tentar estimar a
ordem de grandeza das perdas, em receitas de exportação do setor de
produtos eletrônicos do Brasil, que possam, em boa medida, ser
atribuídas às suas múltiplas causas e, na medida do possível, sem
pretender ser exaustivo, enumerá-las e analisá-las, como meios de
obter bases para propostas de Estratégias para o Desenvolvimento do
Setor de Eletroeletrônicos no Brasil.
Segundo o
pesquisador Prof. Jorge Chami Batista, num ensaio escrito para a
Revista de Economia Política, em 2010, as causas da derrocada da
indústria de eletroeletrônicos brasileira até esse momento, está
nos efeitos das políticas industriais para o setor de produtos
eletrônicos do Brasil.
O setor
de produtos eletrônicos no Brasil, incluindo os equipamentos de
telecomunicações, bens de informática, bens de consumo
eletrônicos, partes e componentes, sempre recebeu um
tratamento especial e privilegiado do conjunto de políticas
comerciais e industriais adotadas pelos sucessivos governos desde
pelo menos os anos 1970. Refiro-me aqui às políticas industriais
verticais, ou aos incentivos específicos ao setor, em oposição às
políticas industriais horizontais de caráter geral para todo o
setor industrial.
Embora as
políticas comerciais e industriais específicas para o setor de
produtos eletrônicos tenham gerado fortes grupos de interesses,
especialmente os interesses regionais associados à Zona Franca de
Manaus, sempre mobilizados para a manutenção dos seus privilégios,
os argumentos econômicos do tipo “setor estratégico” parecem
obscurecer as enormes distorções provocadas pelos incentivos
regionais e pelo substancial protecionismo e elevados tributos fora
da região incentivada.
As
políticas comerciais podem ser incluídas como parte da política
industrial, na medida em que há diferenças
significativas no grau de proteção a cada setor. As barreiras
tarifárias e não tarifárias do setor de produtos eletrônicos
sempre foram muito altas, mesmo em relação ao protecionismo geral aplicado
aos demais setores industriais do Brasil.
Não é
necessária uma investigação profunda para perceber que os
resultados dessas políticas têm sido absolutamente desastrosos
quando medidos, por exemplo, pelo desempenho exportador do setor. A
participação do Brasil nas exportações mundiais de produtos
eletrônicos, que já era insignificante em 1984 com 0,47%, conseguiu
ser reduzida para 0,21% em 1992 e ainda mais em 2004, para 0,18%.
Por outro
lado, a participação de outros países emergentes cresceu de forma
extraordinária, saindo de 12,8% em 1984 para 46,0% em 2004. China
(inclusive Hong Kong), Cingapura, Malásia, México e República da
Coreia. Mesmo quando se exclui a China, a participação dos demais
emergentes cresce de 12,5% em 1984 para 31,1% em 2004.
Já, no
caso dos E.U.A., Japão e União Europeia (em constante alargamento
de países-membros) viram sua participação conjunta declinar de
81,0% em 1984 para 40,5% em 2004, sendo assim superados pelos países
emergentes.
Portanto,
o fracasso das políticas brasileiras específicas para o setor não
pode ser creditado a restrições impostas pelos países
desenvolvidos, como frequentemente se argumenta para justificar nosso
subdesenvolvimento em geral. Muito pelo contrário, talvez em nenhum
outro setor a contribuição de empresas multinacionais, com origem
nas economias avançadas, tenha sido tão evidente para a
transferência e desenvolvimento tecnológico dos países emergentes,
tanto através de investimentos estrangeiros diretos, como através
de contratos de licenciamento e subcontratações.
Nestes
últimos, destacam-se os contratos conhecidos como Original Equipment
Manufacturing (OEM).
A falta
de iniciativas para reverter radicalmente este quadro no Brasil
talvez se deva, em parte, a ausência de uma avaliação quantitativa
das perdas de oportunidade que as políticas setoriais para o setor
de produtos eletroeletrônicos já produziram no Brasil.
Os
produtos eletrônicos e as políticas nacionais específicas ao seu
desenvolvimento:
Segundo
a teoria econômica, quando há falhas de mercado, e as
externalidades são exemplo clássico de falha de mercado, políticas
intervencionistas podem gerar maior bem-estar que o livre mercado.
Considerando que o transbordamento de conhecimento das firmas de
produtos eletrônicos configura evidente e importante externalidade,
a ausência de incentivos ao desenvolvimento desse setor produziria
baixos investimentos e ineficiência.
Por
outro lado, ainda em termos teóricos, a existência de falhas de
mercado não oferece obviamente qualquer garantia de que políticas
industriais produzam um resultado superior ao do livre mercado. Ao
contrário, a literatura descreve e alerta para uma série de
mecanismos, já bastante conhecidos, que aumentam os custos e riscos
de políticas industriais e podem levar a um resultado inferior ao do livre
mercado.
Políticas
industriais requerem muita informação nem sempre disponíveis na
prática; externalidades são difíceis de serem mensuradas; os
custos de incentivos ao desenvolvimento tecnológico podem superar os
benefícios, sobretudo se a difusão tecnológica não é “país
específica”, ou se os incentivos levam a entrada de um número
excessivo de firmas (rent seeking); grupos de interesse
interferem ou mesmo determinam as políticas industriais; políticas
industriais geram desperdício de recursos em lobbies, contrabando ou
tráfico de influência, e o monitoramento das políticas pode ter
custos elevados.
A
escolha de políticas industriais e de seus instrumentos específicos
depende de um diagnóstico amplo e complexo da economia, em geral, e
não de uma visão setorial. Este diagnóstico envolve tanto uma
avaliação do passado, como uma previsão do futuro, assim como das
condições políticas, institucionais e gerenciais do país.
A
literatura econômica vê, em geral, com desconfiança a aplicação
de políticas industriais, já que não há evidências de que
produzem efeitos positivos. Mas se há uma decisão política de
adotá-las, a literatura recomenda que não sejam do tipo vertical,
onde os riscos de falhas de governo podem ser muito altos.
Os
avanços na eletrônica têm sido um dos principais motores do
progresso técnico da economia mundial desde, pelo menos, a Segunda
Guerra Mundial. Países como China (incluindo Hong Kong), República
da Coreia, Formosa, Cingapura, Malásia, México e Brasil, apenas
para citar os atualmente mais importantes países em desenvolvimento
produtores de eletrônicos, se lançaram na tarefa de desenvolver
suas indústrias nacionais de produtos eletrônicos a partir dos anos
1960 e 1970. Para isto, provavelmente inspirados na experiência do
Japão, implementaram um conjunto de políticas industriais, tanto
horizontais quanto verticais, na tentativa de acelerar este
desenvolvimento.
Apesar
do sucesso da industrialização e das exportações nos países
asiáticos, não há consenso sobre o papel das políticas
industriais, especialmente as de cunho vertical, nesse sucesso.
Contudo,
à exceção do Brasil, esses países emergentes buscaram implantar
suas indústrias de produtos eletrônicos voltadas para a exportação,
incentivaram os investimentos diretos estrangeiros, e outras formas
de transferência de tecnologia oriundas das empresas multinacionais,
além de utilizar instrumentos de proteção ao mercado doméstico de
forma seletiva e temporária.
Na
República da Coreia, embora os investimentos estrangeiros diretos
tenham tido um papel pouco importante, as empresas coreanas
utilizaram intensamente o OEM para transferir tecnologia das empresas
multinacionais japonesas. A China iniciou uma agressiva política de
expansão das exportações a partir da criação das zonas
econômicas especiais em 1978 e dos incentivos ao capital
estrangeiro. Em contraste, Hong Kong sempre foi praticante do livre
comércio e do livre mercado.
No
Brasil, além da estratégia de industrialização por substituição
de importações que prevaleceu até o final dos anos 1980 e que
tinha suporte em uma política comercial fortemente protecionista, o
país adotou medidas extremas de política industrial com efeitos
diretos sobre o setor de produtos eletrônicos. Destacam-se as
reservas de mercado no setor de telecomunicações e de
microcomputadores, bem como a proibição de importação de uma
extensa lista de bens eletrônicos de consumo.
A
reserva de mercado no setor de telecomunicações se configurou em
1978, quando o Sistema Telebrás10 passou a exigir que todos os seus
fornecedores de equipamentos fossem empresas com capital nacional
majoritário. Além disso, o Sistema Telebras procurava obter o maior
índice possível de nacionalização de componentes e partes de
equipamentos, apoiando-se sempre em uma aplicação
rigorosa
da Lei do Similar Nacional. Caracterizava-se, assim, uma política
industrial vertical calcada em compras monopsônicas do Governo.
Em
meados dos anos 1970, o Estado assumiu também a responsabilidade
pelo desenvolvimento tecnológico do setor ao criar o Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) da Telebras, financiado pelas
operadoras estatais de telefonia e pelos eventuais pagamentos de
royalties.
Na
área de informática e automação, a política para o setor também
teve início nos anos 1970, com a criação da Secretaria Especial de
Informática (SEI) e a seleção de fabricantes de minicomputadores.
Em 1980, a SEI estabeleceu diretrizes para a microeletrônica e
selecionou três empresas nacionais para produzir e gradativamente
implementar todo o ciclo produtivo dos circuitos integrados. No
entanto, a Política Nacional de Informática só foi legalmente
estabelecida em 1984, quando foram adotadas as medidas que
determinaram a reserva de mercado para os equipamentos de informática
e o grau de nacionalização de seus componentes e partes. Nesta
área, a reserva de mercado era mais restrita, pois não se admitia a
participação de empresas estrangeiras nem mesmo em joint ventures.
A
política para o setor produtor de bens eletrônicos de consumo
estava apoiada na proibição de importação dos bens finais, que
vigorou desde meados dos anos 1970 até 1990, e dos incentivos da
Zona Franca de Manaus. Esses incentivos não caracterizavam,
inicialmente, uma política industrial vertical, mas uma política
industrial regional. Contudo, como os bens eletrônicos de consumo
final eram fortemente tributados no restante do país, e como a
relação frete preço de seus componentes sempre foi baixa, eles
passaram a representar a quase totalidade do faturamento da Zona
Franca de Manaus. A combinação de isenção de impostos na ZFM e os
altos impostos fora dela acabou por ter influência decisiva nos
contornos que o setor brasileiro de produtos eletrônicos veio a
tomar. Nesse sentido, a manutenção da política de incentivos da
ZFM relativamente à do resto do país pode ser classificada como uma
política industrial vertical para o setor de produtos eletrônicos.
Parece evidente que a localização equivocada da indústria de bens
eletrônicos de consumo final tem um custo elevadíssimo para o setor
e para o país. Um programa de substituição dessas indústrias por
outras mais apropriadas para a região reduziria custos e poderia
gerar benefícios líquidos para a região e para o país no médio e
longo prazos.
O
fracasso exportador da indústria brasileira de produtos eletrônicos
não deve surpreender, tendo em vista que as políticas nacionais no
Brasil sempre incentivaram as empresas a escolher seus produtos e
dirigir suas vendas para o mercado doméstico. A falta de
competitividade dos bens finais produzidos na ZFM não permitiu a
exportação para os grandes mercados importadores. A região não
tem infraestrutura, pessoal qualificado, logística, e, apesar dos
incentivos tributários sobre os impostos de importação, IPI e
ICMS, os demais impostos e contribuições pesam nos custos dos
produtos da ZFM, especialmente os encargos sociais e trabalhistas.
A
indústria de partes e componentes no resto do país ficou
inviabilizada pela localização da ZFM e dos incentivos à
importação. Para uma indústria que tanto se beneficia de economias
de aglomeração, cujas externalidades são a própria razão das
políticas industriais verticais, é um paradoxo observar o
isolamento regional das indústrias de bens eletrônicos de consumo
final no Brasil.
O
comércio internacional de produtos eletrônicos tem sido um dos mais
dinâmicos e seu peso é bastante expressivo. Segundo a base de dados
da Unctad (Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e
Desenvolvimento), a participação dos produtos eletrônicos no
comércio mundial de mercadorias aumentou de cerca de 8% em 1980 para
21% em 2000. O grau de integração vertical e de fragmentação da
indústria no mundo é possivelmente o mais elevado entre todos os
setores industriais, em função dos baixos custos relativos de
comércio (transporte, tributos e tempo) e a necessidade de
especialização. Este é um setor no qual os coeficientes de
exportação e importação são tipicamente elevados em qualquer
país.
O
setor brasileiro de produtos eletrônicos não está integrado às
redes internacionais de produção e comércio internacional. A
receita com exportação do Brasil, além de pequena, é concentrada
em um único produto, e destina-se na sua maior parte aos países da
América do Sul. Na média de 2005 e 2006, 56% das exportações
brasileiras de produtos eletrônicos foram para os países da América
do Sul, e os aparelhos celulares (SITC 76432), beneficiados pela nova
e mais flexível lei de informática, foram responsáveis por 70% das
exportações brasileiras de produtos eletrônicos.
De
fato, o Brasil não está entre os maiores exportadores de produtos
eletrônicos, porque também não está entre os maiores
importadores. Mesmo depois da abertura comercial, os produtos do
setor permaneceram com tarifas relativamente elevadas. Na média do
período de 2004 até 2006, a corrente de comércio do Brasil em
produtos eletrônicos foi de apenas 12 bilhões de dólares, contra
$78 bi do México, $104 da Malásia, $121 da República da Coreia,
$179 de Cingapura, $222 de Hong Kong, e $391 da China. Considerando
apenas esses países, a participação do Brasil é de apenas 0,5%
das exportações, 1,9% das importações, e 1,1% da corrente de
comércio.
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