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terça-feira, 16 de outubro de 2012

Estratégias para o Desenvolvimento do Setor de Eletroeletrônicos no Brasil (Uma História que Ainda Não Aconteceu) - Parte 1

PRIMEIRA PARTE:

Por um breve período recente de tempo, o Brasil esteve listado como a 6ª maior economia mundial, de acordo com a classificação publicada na ocasião pelo instituto de pesquisa do CEBR (Centre for Economics and Business Research), sediado em Londres, todavia, o fato é que não ocorreu sustentabilidade para essa conquista: o fraco resultado da economia brasileira no segundo trimestre de 2012 removeu o Brasil da permanência nesta posição.

Segundo dados da Economist Intelligence Unit (EIU), centro de estudos econômicos ligado à tradicional revista britânica The Economist, o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil nos últimos doze meses havia somado 2,391 trilhões de dólares, ante 2,415 trilhões de dólares da Grã-Bretanha. No período anterior, a economia brasileira havia produzido riquezas que totalizaram 2,48 trilhões de dólares, enquanto que o país europeu havia somado 2,26 trilhões de dólares, não obstante o fato de que, neste período, PIB per capita da Grã-Bretanha continuou ainda, sendo sempre, muito superior ao do Brasil.

Por que tamanha fragilidade e inconsistência da conquista brasileira? Tentar alistar os reais motivos que de fato causaram as externalidades que caracterizaram a queda do Brasil e volta do Reino Unido ao posto é algo sempre muito polêmico. Os economistas encontraram explicações pelo lado de fatores transitórios, como por exemplo, a expressiva desvalorização do real ante o dólar, que afetou parcialmente, o PIB brasileiro na comparação mundial. Em março de 2012, a moeda americana era cotada a 1,71 reais, enquanto, no final de junho, estava em 2,03 reais enquanto que, neste mesmo período, o próprio governo brasileiro vinha adotando, em vão, tímidas medidas emergenciais tradicionais de efeito no curto prazo, tentando evitar a aparência da derrocada.

Penso ser bastante razoável e admissível afirmar que o Brasil passou a apresentar a tendência de se manter entre as maiores economias do mundo, a partir do momento em que uma série de fatores garantiu o avanço da agricultura brasileira nos últimos anos: recursos naturais (solo, água e luz) abundantes, diversidade de produtos, um câmbio relativamente favorável até 2006 (depois a valorização do real prejudicou a rentabilidade das exportações), o aumento da demanda dos países asiáticos e o crescimento da produtividade pela crescente mecanização das lavouras.

Dados da Organização Mundial de Comércio (OMC), divulgados no início de 2010, apontam que o Brasil havia exportado US$ 61,4 bilhões em produtos agropecuários em 2008, comparado com US$ 54 bilhões do Canadá. Em 2007, os canadenses ainda mantinham estreita vantagem, com vendas de US$ 48,7 bilhões, ante US$ 48,3 bilhões do Brasil. Com isso, o Brasil passou a ser o terceiro maior exportador agrícola do mundo, com apenas os EUA e U.E. vendendo mais alimentos no planeta do que os agricultores e pecuaristas brasileiros.

De fato, as invejáveis condições naturais do Brasil, desde sempre propiciaram vantagens comparativas em favor do Brasil, resultando num custo de produção comparativamente mais baixo, para vários produtos, do que na grande maioria de terras e meios ambientes existentes no restante do planeta. A queda do real, diante dólar, na verdade, num momento, é um estímulo a produção agropecuária brasileira para exportação, no momento seguinte imediato.

Os cinco primeiros colocados em termos de classificação de economia são, em ordem decrescente, Estados Unidos, China, Japão, Alemanha e França. A Grã-Bretanha (ou melhor dizendo, o Reino Unido) ficará agora disputando com o Brasil, entre a 6ª e a 7ª colocação.

Eu digo “ficará” pois, independente dessa queda por motivos transitórios, a economia brasileira é sólida. Países que produzem bens de primeira necessidade, como os alimentos e a energia em abundância como o nosso, têm um bom desempenho e sobem progressivamente na classificação econômica mundial. Mas a economia brasileira poderia estar subindo muito mais, e com solidez, se não fosse pelo seu “calcanhar de Aquiles” que, se não for resolvido com seriedade e urgência, eu creio na aposta de que Rússia e Índia devem subir, nos ultrapassando, indo respectivamente para o quarto e quinto lugar entre as potências econômicas mundiais até 2020, assim como afirmam vários e renomados institutos de pesquisa.

Mesmo que o mundo ainda não esteja comprando toda a quantidade de energia e de alimentos que precisa comprar do Brasil e, ainda que as vendas desses setores continue a aumentar gradualmente, tais produtos são limitados em termos de valor agregado. Eu não estou dizendo que a nossa agropecuária não agregue valor ao que ela produz e, nem que o fato de o Brasil ter se tornado forte exportador de produtos agropecuários deva quase apresentado como algo negativo. Agregar valor certamente é algo positivo. Um produto bruto vendido tal como encontrado na natureza tem pouco valor agregado. Ao processá-lo, acrescentando-se etapas de trabalho manual, há mais agregação de valor. Caso se acrescentem etapas com trabalho intelectual, amplia-se ainda mais o valor adicionado.

A nossa agropecuária tem feito o melhor que pode quanto a isso, e tem feito muito pois, não é sem motivos que isso levou o Brasil a posição de ser o terceiro maior exportador agrícola do mundo. Mas acreditar que a nossa economia pode permanecer sossegada, encontrando sustentabilidade apenas com isso e baixar a guarda, ignorando a necessidade premente de uma reindustrialização do Brasil, perdoe-me, mas com isso eu não posso corroborar, nunca.

A medida que a China emergiu em industrialização, fortemente apoiada em produtos de considerável tecnologia e valor agregado, ela precisou comprar mais e mais energia e alimentos do mundo e principalmente do Brasil, ao ponto de a China se tornar, em 2012, o parceiro mais estável do Brasil em exportações e importações. China foi o principal destino das exportações brasileiras no logo no primeiro trimestre deste ano. Todavia, mesmo assim, o vice-presidente Michel Temer precisou, no mesmo período, cobrar os chineses a controlar o fluxo de produtos chineses vendidos ao Brasil, para evitar prejuízos à indústria nacional.

Como podemos podemos cobrar aos nossos melhores clientes que eles passem a nos vender menos, quando aquilo que eles a fazer, é comprar mais e mais de nós? E como evitar comprar produtos de alta tecnologia e valor agregado dos chineses, se precisamos deles para continuar progredindo, enquanto que, nós mesmos nos mostramos desinteressados em fazê-los? Isso é um paradoxo brasileiro e eu penso que os chineses sabem disso e, por isso, não nos levaram a sério e continuam, acertadamente, com política de vendas cada vez mais agressivas dos seus produtos ao Brasil.

Não devemos esquecer também que, países como a China, Rússia e Índia podem vir ainda, nas próximas décadas, a melhorar suas próprias produções de energia e alimentos, reduzindo as suas dependências de produtos brasileiros e a margem do Brasil nas exportações mundiais.

Ai está o nosso “calcanhar de Aquiles”, a dívida histórica que temos para coma a nossa própria economia. Não soubemos consolidar posição no melhor momento que tivemos da nossa indústria eletroeletrônica nos anos de 1980, que na época, ainda que fosse incipiente para os padrões dos países mais desenvolvidos, estava, porém, ora muito a frente da chinesa. De 1990 para cá, de modo insipiente, difícil até de explicar, viemos gradualmente desistindo da competição. Eu falo do setor da indústria de produtos eletroeletrônicos pois, eu confesso que vivi naquele meio durante todo esse período mas, o mesmo fato me parece que ocorreu, salvo raríssimas exceções, em todos os segmentos industriais que envolvem produtos com alta tecnologia, que são os de mais elevado valor agregado.

Desta forma, o objetivo desta série de artigos será tentar estimar a ordem de grandeza das perdas, em receitas de exportação do setor de produtos eletrônicos do Brasil, que possam, em boa medida, ser atribuídas às suas múltiplas causas e, na medida do possível, sem pretender ser exaustivo, enumerá-las e analisá-las, como meios de obter bases para propostas de Estratégias para o Desenvolvimento do Setor de Eletroeletrônicos no Brasil.

Segundo o pesquisador Prof. Jorge Chami Batista, num ensaio escrito para a Revista de Economia Política, em 2010, as causas da derrocada da indústria de eletroeletrônicos brasileira até esse momento, está nos efeitos das políticas industriais para o setor de produtos eletrônicos do Brasil.

O setor de produtos eletrônicos no Brasil, incluindo os equipamentos de telecomunicações, bens de informática, bens de consumo eletrônicos, partes e componentes, sempre recebeu um tratamento especial e privilegiado do conjunto de políticas comerciais e industriais adotadas pelos sucessivos governos desde pelo menos os anos 1970. Refiro-me aqui às políticas industriais verticais, ou aos incentivos específicos ao setor, em oposição às políticas industriais horizontais de caráter geral para todo o setor industrial.

Embora as políticas comerciais e industriais específicas para o setor de produtos eletrônicos tenham gerado fortes grupos de interesses, especialmente os interesses regionais associados à Zona Franca de Manaus, sempre mobilizados para a manutenção dos seus privilégios, os argumentos econômicos do tipo “setor estratégico” parecem obscurecer as enormes distorções provocadas pelos incentivos regionais e pelo substancial protecionismo e elevados tributos fora da região incentivada.

As políticas comerciais podem ser incluídas como parte da política industrial, na medida em que há diferenças significativas no grau de proteção a cada setor. As barreiras tarifárias e não tarifárias do setor de produtos eletrônicos sempre foram muito altas, mesmo em relação ao protecionismo geral aplicado aos demais setores industriais do Brasil.

Não é necessária uma investigação profunda para perceber que os resultados dessas políticas têm sido absolutamente desastrosos quando medidos, por exemplo, pelo desempenho exportador do setor. A participação do Brasil nas exportações mundiais de produtos eletrônicos, que já era insignificante em 1984 com 0,47%, conseguiu ser reduzida para 0,21% em 1992 e ainda mais em 2004, para 0,18%.

Por outro lado, a participação de outros países emergentes cresceu de forma extraordinária, saindo de 12,8% em 1984 para 46,0% em 2004. China (inclusive Hong Kong), Cingapura, Malásia, México e República da Coreia. Mesmo quando se exclui a China, a participação dos demais emergentes cresce de 12,5% em 1984 para 31,1% em 2004.

Já, no caso dos E.U.A., Japão e União Europeia (em constante alargamento de países-membros) viram sua participação conjunta declinar de 81,0% em 1984 para 40,5% em 2004, sendo assim superados pelos países emergentes.

Portanto, o fracasso das políticas brasileiras específicas para o setor não pode ser creditado a restrições impostas pelos países desenvolvidos, como frequentemente se argumenta para justificar nosso subdesenvolvimento em geral. Muito pelo contrário, talvez em nenhum outro setor a contribuição de empresas multinacionais, com origem nas economias avançadas, tenha sido tão evidente para a transferência e desenvolvimento tecnológico dos países emergentes, tanto através de investimentos estrangeiros diretos, como através de contratos de licenciamento e subcontratações.

Nestes últimos, destacam-se os contratos conhecidos como Original Equipment Manufacturing (OEM).

A falta de iniciativas para reverter radicalmente este quadro no Brasil talvez se deva, em parte, a ausência de uma avaliação quantitativa das perdas de oportunidade que as políticas setoriais para o setor de produtos eletroeletrônicos já produziram no Brasil.

Os produtos eletrônicos e as políticas nacionais específicas ao seu desenvolvimento:

Segundo a teoria econômica, quando há falhas de mercado, e as externalidades são exemplo clássico de falha de mercado, políticas intervencionistas podem gerar maior bem-estar que o livre mercado. Considerando que o transbordamento de conhecimento das firmas de produtos eletrônicos configura evidente e importante externalidade, a ausência de incentivos ao desenvolvimento desse setor produziria baixos investimentos e ineficiência.

Por outro lado, ainda em termos teóricos, a existência de falhas de mercado não oferece obviamente qualquer garantia de que políticas industriais produzam um resultado superior ao do livre mercado. Ao contrário, a literatura descreve e alerta para uma série de mecanismos, já bastante conhecidos, que aumentam os custos e riscos de políticas industriais e podem levar a um resultado inferior ao do livre mercado.

Políticas industriais requerem muita informação nem sempre disponíveis na prática; externalidades são difíceis de serem mensuradas; os custos de incentivos ao desenvolvimento tecnológico podem superar os benefícios, sobretudo se a difusão tecnológica não é “país específica”, ou se os incentivos levam a entrada de um número excessivo de firmas (rent seeking); grupos de interesse interferem ou mesmo determinam as políticas industriais; políticas industriais geram desperdício de recursos em lobbies, contrabando ou tráfico de influência, e o monitoramento das políticas pode ter custos elevados.

A escolha de políticas industriais e de seus instrumentos específicos depende de um diagnóstico amplo e complexo da economia, em geral, e não de uma visão setorial. Este diagnóstico envolve tanto uma avaliação do passado, como uma previsão do futuro, assim como das condições políticas, institucionais e gerenciais do país.

A literatura econômica vê, em geral, com desconfiança a aplicação de políticas industriais, já que não há evidências de que produzem efeitos positivos. Mas se há uma decisão política de adotá-las, a literatura recomenda que não sejam do tipo vertical, onde os riscos de falhas de governo podem ser muito altos.

Os avanços na eletrônica têm sido um dos principais motores do progresso técnico da economia mundial desde, pelo menos, a Segunda Guerra Mundial. Países como China (incluindo Hong Kong), República da Coreia, Formosa, Cingapura, Malásia, México e Brasil, apenas para citar os atualmente mais importantes países em desenvolvimento produtores de eletrônicos, se lançaram na tarefa de desenvolver suas indústrias nacionais de produtos eletrônicos a partir dos anos 1960 e 1970. Para isto, provavelmente inspirados na experiência do Japão, implementaram um conjunto de políticas industriais, tanto horizontais quanto verticais, na tentativa de acelerar este desenvolvimento.

Apesar do sucesso da industrialização e das exportações nos países asiáticos, não há consenso sobre o papel das políticas industriais, especialmente as de cunho vertical, nesse sucesso.

Contudo, à exceção do Brasil, esses países emergentes buscaram implantar suas indústrias de produtos eletrônicos voltadas para a exportação, incentivaram os investimentos diretos estrangeiros, e outras formas de transferência de tecnologia oriundas das empresas multinacionais, além de utilizar instrumentos de proteção ao mercado doméstico de forma seletiva e temporária.

Na República da Coreia, embora os investimentos estrangeiros diretos tenham tido um papel pouco importante, as empresas coreanas utilizaram intensamente o OEM para transferir tecnologia das empresas multinacionais japonesas. A China iniciou uma agressiva política de expansão das exportações a partir da criação das zonas econômicas especiais em 1978 e dos incentivos ao capital estrangeiro. Em contraste, Hong Kong sempre foi praticante do livre comércio e do livre mercado.

No Brasil, além da estratégia de industrialização por substituição de importações que prevaleceu até o final dos anos 1980 e que tinha suporte em uma política comercial fortemente protecionista, o país adotou medidas extremas de política industrial com efeitos diretos sobre o setor de produtos eletrônicos. Destacam-se as reservas de mercado no setor de telecomunicações e de microcomputadores, bem como a proibição de importação de uma extensa lista de bens eletrônicos de consumo.

A reserva de mercado no setor de telecomunicações se configurou em 1978, quando o Sistema Telebrás10 passou a exigir que todos os seus fornecedores de equipamentos fossem empresas com capital nacional majoritário. Além disso, o Sistema Telebras procurava obter o maior índice possível de nacionalização de componentes e partes de equipamentos, apoiando-se sempre em uma aplicação
rigorosa da Lei do Similar Nacional. Caracterizava-se, assim, uma política industrial vertical calcada em compras monopsônicas do Governo.

Em meados dos anos 1970, o Estado assumiu também a responsabilidade pelo desenvolvimento tecnológico do setor ao criar o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) da Telebras, financiado pelas operadoras estatais de telefonia e pelos eventuais pagamentos de royalties.

Na área de informática e automação, a política para o setor também teve início nos anos 1970, com a criação da Secretaria Especial de Informática (SEI) e a seleção de fabricantes de minicomputadores. Em 1980, a SEI estabeleceu diretrizes para a microeletrônica e selecionou três empresas nacionais para produzir e gradativamente implementar todo o ciclo produtivo dos circuitos integrados. No entanto, a Política Nacional de Informática só foi legalmente estabelecida em 1984, quando foram adotadas as medidas que determinaram a reserva de mercado para os equipamentos de informática e o grau de nacionalização de seus componentes e partes. Nesta área, a reserva de mercado era mais restrita, pois não se admitia a participação de empresas estrangeiras nem mesmo em joint ventures.

A política para o setor produtor de bens eletrônicos de consumo estava apoiada na proibição de importação dos bens finais, que vigorou desde meados dos anos 1970 até 1990, e dos incentivos da Zona Franca de Manaus. Esses incentivos não caracterizavam, inicialmente, uma política industrial vertical, mas uma política industrial regional. Contudo, como os bens eletrônicos de consumo final eram fortemente tributados no restante do país, e como a relação frete preço de seus componentes sempre foi baixa, eles passaram a representar a quase totalidade do faturamento da Zona Franca de Manaus. A combinação de isenção de impostos na ZFM e os altos impostos fora dela acabou por ter influência decisiva nos contornos que o setor brasileiro de produtos eletrônicos veio a tomar. Nesse sentido, a manutenção da política de incentivos da ZFM relativamente à do resto do país pode ser classificada como uma política industrial vertical para o setor de produtos eletrônicos. Parece evidente que a localização equivocada da indústria de bens eletrônicos de consumo final tem um custo elevadíssimo para o setor e para o país. Um programa de substituição dessas indústrias por outras mais apropriadas para a região reduziria custos e poderia gerar benefícios líquidos para a região e para o país no médio e longo prazos.

O fracasso exportador da indústria brasileira de produtos eletrônicos não deve surpreender, tendo em vista que as políticas nacionais no Brasil sempre incentivaram as empresas a escolher seus produtos e dirigir suas vendas para o mercado doméstico. A falta de competitividade dos bens finais produzidos na ZFM não permitiu a exportação para os grandes mercados importadores. A região não tem infraestrutura, pessoal qualificado, logística, e, apesar dos incentivos tributários sobre os impostos de importação, IPI e ICMS, os demais impostos e contribuições pesam nos custos dos produtos da ZFM, especialmente os encargos sociais e trabalhistas.

A indústria de partes e componentes no resto do país ficou inviabilizada pela localização da ZFM e dos incentivos à importação. Para uma indústria que tanto se beneficia de economias de aglomeração, cujas externalidades são a própria razão das políticas industriais verticais, é um paradoxo observar o isolamento regional das indústrias de bens eletrônicos de consumo final no Brasil.

O comércio internacional de produtos eletrônicos tem sido um dos mais dinâmicos e seu peso é bastante expressivo. Segundo a base de dados da Unctad (Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento), a participação dos produtos eletrônicos no comércio mundial de mercadorias aumentou de cerca de 8% em 1980 para 21% em 2000. O grau de integração vertical e de fragmentação da indústria no mundo é possivelmente o mais elevado entre todos os setores industriais, em função dos baixos custos relativos de comércio (transporte, tributos e tempo) e a necessidade de especialização. Este é um setor no qual os coeficientes de exportação e importação são tipicamente elevados em qualquer país.

O setor brasileiro de produtos eletrônicos não está integrado às redes internacionais de produção e comércio internacional. A receita com exportação do Brasil, além de pequena, é concentrada em um único produto, e destina-se na sua maior parte aos países da América do Sul. Na média de 2005 e 2006, 56% das exportações brasileiras de produtos eletrônicos foram para os países da América do Sul, e os aparelhos celulares (SITC 76432), beneficiados pela nova e mais flexível lei de informática, foram responsáveis por 70% das exportações brasileiras de produtos eletrônicos.

De fato, o Brasil não está entre os maiores exportadores de produtos eletrônicos, porque também não está entre os maiores importadores. Mesmo depois da abertura comercial, os produtos do setor permaneceram com tarifas relativamente elevadas. Na média do período de 2004 até 2006, a corrente de comércio do Brasil em produtos eletrônicos foi de apenas 12 bilhões de dólares, contra $78 bi do México, $104 da Malásia, $121 da República da Coreia, $179 de Cingapura, $222 de Hong Kong, e $391 da China. Considerando apenas esses países, a participação do Brasil é de apenas 0,5% das exportações, 1,9% das importações, e 1,1% da corrente de comércio.

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